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基本公共服务均等化视角下财政转移支付制度研究

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  中图分类号:F830.31 文献标识码:B 文章编号:1674-0017-2014(1)-0066-04

  公共服务均等化是指在不同地区之间合理配置公共服务资源,使不同地区居民享受公共服务的机会、标准和结果大致相当。基本公共服务应该包括以下四个方面:一是公共安全类服务,如社会治安、公共卫生和环境保护等;二是社会发展类服务,如基础设施建设、基础科研等;三是基本民生类服务,如最低生活保障、养老保险、医疗保险和住房保障等;四是个人发展类服务,如基础教育、就业服务和文化体育等。在区域经济发展不平衡的现实条件下,完善政府间财政转移支付制度,是实现基本公共服务均等化的根本途径和重要保证。

  一、陕西省以下财政转移支付制度及其实施效果

  (一)陕西省以下财政转移支付制度

  1、制度背景。1995年,为落实中央决策,陕西省实行了省以下分税制财政体制。在上缴中央级收入(占陕西省收入总量50%以上)后,省级财政集中了地方总收入的50%以上,省以下各级财政所剩不多。为缓解县乡财政困难,缩小地区差距,协调城乡发展,陕西省实行了省以下财政转移支付制度。

  2、制度起源。1995年的《预算法实施条例》明确授权“地方政府根据上级政府有关规定,确定本级对下级的财政管理体制”;财政部在2007年《中国省以下财政体制》中再次确认“省级政府拥有省以下财政关系处理的自由空间”。陕西省以下财政转移支付制度由省政府在不违背中央政策的前提下自主决定,是对中央财政转移支付制度的贯彻和延伸。

  3、制度历程。为缓解困难地区财政压力,缩小地区间财力差距,在贯彻中央税收返还转移支付制度的基础上,陕西省在转移支付制度建设方面进行了积极探索――将“民生八大工程”纳入测算依据建立了一般性财政转移支付制度;制订了农村税费改革等专项转移支付管理办法;为调动财政困难地区增收节支的积极性,还建立了激励性转移支付制度,先后实行了“两保两挂”收入上台阶激励奖励办法、“三奖一补”办法以及“三奖三管六保障”激励约束考核办法等。

  4、省管县财政体制与转移支付制度。分税制改革后,陕西省实行了省管市、市管县的财政体制。但由于县级财力低下、财政供养人员过多、管理层级多,省对县的政策扶持、资金补助往往不能完全落实到位,县乡财政运转困难。2007年,陕西省开始试点省管县财政体制改革,加大对生态保护和财政特别困难县的直接扶持力度,实行“六到县”和“五不变”,包括“各项转移支付补助直接到县,市级不再参与县级税收分享,不再集中县级新增财力,市级下放县级的收入损失由省级财政补助,原来市对县的各项补助和配套资金由省财政负担”等内容。

  (二)陕西省以下财政转移支付制度的实施效果

  1、支付力度不断加大,规模逐年增长。近年来,随着西部大开发战略深入推进,中央对陕西省转移支付逐年增长,从2008年的820.84亿元,增长到2012年的1677.06亿元,年均增长19.6%。在合理分配中央转移支付资金的同时,从省级收入中拿出资金进行对市县的转移支付,自筹财力转移支付额从2008年的150.87亿元迅速上升到2012年的641.88亿元,年均增速超过省级财政收入年均增速15个百分点。2008年-2012年,陕西省坚持新增财力的80%用于民生支出,财政支出的80%用于民生支出,对市县的转移支付力度显著增强,对各地市的转移支付总额累计4911.16亿元。2012年,转移支付总额达到1480.41亿元,是2008年的2.6倍。对地市转移支付总额占全省财政支出总额的比率从2008年的39.3%提高到2012年的44.5%,占省级财政支出的比率也逐年快速提高。剔除2011年“两权”价款一次性收入增加较多的影响,对地市转移支付总额占全省财政收入总额的比率始终保持在92%以上,是省级收入的2.8倍以上(参见表1)。

  2、支付形式逐步调整,结构逐年改善。一是一般性转移支付快速增长,占比基本稳定。陕西省一般性转移支付从2007年的292.47亿元,增长到2011年的711.38亿元,年均增长24.9%。一般性转移支付占比基本保持在45%;二是专项转移支付增长较快,占比逐年提高。2002-2007年,专项转移支付874亿元,其中2007年达到258亿元,比上年增长40.2%。专项转移支付占比从2007年40.2%上升到2011年的47.3%,高于一般性转移支付,年均增长36.5%;三是税收返还占比小并逐年下降,对转移支付效果影响不大。一方面,陕西省经济相对落后,税收返还基数小,尽管近年来经济总量显著提升,但在全国总量中的份额依然不超过2.6%;另一方面,税收返还在省以下转移支付比重较小,由2009年的11.5%逐年下降到2012年的7.8%。由于税收返还严重违背了设立政府间转移支付制度的初衷,不是真正意义上的转移支付,更与公共服务均等化目标相背离,因此,本文以下的讨论主要围绕一般性转移支付和专项转移支付。

  二、对陕西省以下财政转移支付制度的规范研究

  (一)基本制度

  目前,陕西省一般性转移支付遵照2008年制定的《省对市县一般性转移支付办法》。专项转移支付往往是一个专项一个制度,如《革命老区专项转移支付资金管理办法》、《重点生态功能区转移支付制度》、《农村税费改革转移支付管理办法》等。

  (二)对财政转移支付制度的评价标准

  财政转移支付效果是否显著高效,首先取决于财政转移支付制度是否科学严谨。按照系统论和逻辑学理论,如果把财政转移支付作为一个有机的系统,在系统内部依循起点至终点的逻辑顺序及相互关联的逻辑关系,对财政转移支付制度的评价标准应包括以下六个方面:一是目标的确定性;二是内容的完备性;三是结构的明晰性;四是依据的合理性;五是运行的高效性;六是监督的透明性。   (三)对财政转移支付制度的分析评价

  1、制度目标与公共服务均等化存在偏差。一是制度有明显的阶段性和过渡性特征,关于公共服务项目的“扯皮”现象很多,不利于实现均等化公共服务目标;二是陕西省转移支付的目标仍停留在保证工资和离退休金及时发放,保障机构运转。后者是对公共服务机构的转移支付,而不是对公共服务均等化的转移支付。

  2、制度体系不完整,缺少具有共性指导意义的专项转移支付制度。专项转移支付只有针对具体专项的管理办法,缺少关于立项、审批、拨款、监督、考核、评估等重要环节的管理制度。由于没有统一的管理制度,专项转移支付政出多门、错综庞杂,极易导致管理混乱和资金效率低下。

  3、转移支付项目结构不清晰,存在交叉模糊现象。一是一般性转移支付不仅包括具有税收返还性质的体制补助收入和结算补助收入,而且包括十几项补助数额相对稳定的专项转移支付项目;二是专项转移支付由政府多个部门立项和审批,往往出现交叉重复现象;三是专项转移支付几乎涉及所有的预算支出科目,但在财政决算报表上,仅反映在“专项转移支付”大类下,没有明细项目。

  4、转移支付资金分配依据不合理。首先,一般性转移支付的测算依据不合理,测算依据是财政供养人数,而非公共服务需要和成本;测算办法对地方特殊因素考虑不够,“标准收支”与地方实际收支水平有较大差距;最低财力保障水平补助额按标准财政供养人数计算,不利于精简机构。其次,专项转移支付的立项审批不规范,易出现“寻租”行为和“跑部钱进”现象。此外,费用标准缺乏科学严谨的测算依据,随意性大,客观性差。

  5、资金运行效率不高。转移支付资金在各层级间的划拨、分配,易产生截流、挪用或“设置门槛”等现象;对事权和财政支出范围随意划分,易产生公共服务重复提供或相互推诿现象,很难进行绩效考核;专项转移支付资金存在多部门职能交叉、多头立项等问题,缺乏规范科学的资金分配和使用标准;困难地区因无力提供配套资金而降低项目设计标准或减少项目内容;由于配套无法到位或资金拨付与项目需要不匹配,资金长期滞留在专户上;专项资金专款他用、多要少用、挤占挪用等现象往往降低了资金使用效率。

  6、管理不透明,监督不到位。一是分配程序和分配结果不透明,信息披露不充分,易滋生腐败,产生负向激励和逆向调节效应。二是转移支付预算编制不完整。专项转移支付未列入预算,一般性转移支付也往往预算粗略,不便于人大和社会各界监督。三是专项转移支付多部门管理和立项,缺乏部门间的协调、配合和沟通,易形成“真空地带”,造成监管缺位。

  三、对陕西省以下财政转移支付制度的适度性评价――基于模型分析

  对于陕西省财政转移支付适度性评价,在实证分析中主要从两个方面展开,一是基于全省数据研究财政转移支付与主要因素的关系;二是参照财政转移支付与主要因素的关系,对陕西省各市(区)财政转移支付的均衡性和适度性进行评价。

  (一)研究变量的选取与检验

  参照国内相关研究文献、本文以上论述和陕西省实际情况,立足于公共服务均等化的财政转移支付目标,本文选取人均GDP、财政收支缺口和人口密度三个变量作为对财政转移支付的影响变量,其中,人均GDP能够基本反映地方经济发展程度和财政能力,人口密度能够概括反映自然禀赋和公共服务成本差异,财政收支缺口能够反映财力差距和对财政转移支付的需求程度(参见表2)。

  采用ADF检验,对选取指标的平稳性检验结果显示,财政收支缺口、人均GDP为二阶单整序列,而财政转移支付、人口密度则为一阶单整序列,不满足建立协整模型的基本条件。因而,本文选择建立回归方程反映财政转移支付与主要因素的数量关系。

  (二)模型的建立

  基于陕西省1994-2012年的数据,使用Eviews软件建立的回归模型和模型的检验结果如下表3。

  模型的参数检验结果显示,在5%的显著性水平上,财政收支缺口和人口密度的系数是显著的,即财政收支缺口和人口密度是影响财政转移支付的主要因素。虽然人均GDP的系数没有通过显著性检验,但在实践中其对财政转移支付具有重要影响,因此予以保留。模型的整体拟合优度高达0.957,可以用模型来反映财政转移支付与其影响因素的关系。

  (三)对陕西省以下财政转移支付的均衡性和适度性评价

  在理清财政转移支付与其影响因素关系的基础上,对陕西省10市1区的一般财政转移支付的适度性进行评价。评价的过程主要分为两步,一是按照模型计算省级财政对各市(区)财政转移支付的理论值;二是对比省级财政对各市(区)财政转移支付的实际值和理论值,并进行评价。

  对比结果显示,总体来看,杨陵、咸阳、渭南三市(区)的财政转移支付规模不足,低于全省均衡水平;延安、榆林两市的财政转移支付规模明显偏多,高于全省均衡水平;其他地区的财政转移支付规模基本适度,与全省均衡水平持平。进一步分析发现,专项转移支付相对较多导致延安、榆林两市财政转移支付规模较大;专项转移支付相对较少是杨陵、咸阳、渭南三市(区)的财政转移支付规模相对不足的主要原因。

  四、转移支付制度改革建议

  (一)深化公共财政体制改革,在明确划分事权的基础上通过财政转移支付实现公共服务均等化

  各级地方政府的主要职能要从“以追求GDP增长为任务”向“以公共服务均等化为导向”转变。在公共财政框架下依照事权决定财权的原则,按照法律规定、成本效率、基层优先等原则,逐步规范省、市、县事权和支出责任,并以制度、法规形式确定下来,消除上级政府随意变更下级政府事权的现象。明确财政转移支付的目标是实现公共服务均等化,在地区经济发展不平衡的条件下,通过纵向转移支付实现地区间横向适度均衡,缩小地区间财力差距,促进公共服务均等化目标实现。

  (二)制定专项转移支付制度

  制度应明确规定专项转移支付立项、审批、资金测算方法、监督管理、绩效评估和信息披露等重要事项。同级政府各部门掌握的专项转移支付均纳入制度统一管理。财政部门是各项专项转移支付的统一管理部门。各相关部门负责审核项目的科学性、可行性和必要性,并与财政部门共同负责项目的审批、考核和评估。财政部门负责资金管理和信息披露。   (三)重新确定三类转移支付具体项目

  一是体制补助收入和结算补助收入纳入税收返还类转移支付;二是一般性转移支付仅包括财力性转移支付;三是原归类一般转移支付的各项比较固定的专项收入应明确纳入专项转移支付管理。财政部门作为专项转移支付的统一管理部门,负责确定项目类别、统计口径和信息披露。

  (四)建立全省统筹的公共服务供给机制,规范资金分配依据

  一是确定基本公共服务项目。将不同地区的公共服务纳入全省统一的公共服务体系内,使不同市区的居民在基本公共服务上能享受国民待遇;二是充分考虑地方特殊因素对服务项目的需求和对服务成本的影响,编制具体项目标准和经费标准,明确划分各级政府应承担的事权,并将其上升到制度和法律的层面;三是科学制定转移支付资金分配程序、依据和测算方法。根据各地市经济发展水平、自然禀赋、人口差异、公共服务具体项目、经费标准以及财力缺口,确定适度的转移支付规模。

  (五)多措并举,提高资金运行效率

  一是减少财政管理层级,深入推广“省管县”财政体制改革。在现行行政隶属关系不变的基础上,改变原来市管县的财政管理模式,各项转移支付资金,由省级财政直接拨付县级财政;二是建立以一般性转移支付为重点,以专项转移支付相配合的转移支付模式。财政部门应统筹管理一般性转移支付和专项转移支付资金,避免出现项目重叠,资金重复投入现象;三是加强对转移支付资金的使用监管和绩效考评,完善省、市、县联动的奖、补、罚考核机制。

  (六)加强财政转移支付预算管理和监督考核

  一是公开转移支付资金分配程序、标准、方法和结果。财政决算报表应分别按照补助口径分项目统计和按照地市分项目统计。二是细化转移支付预算编制和管理。一般性转移支付和专项转移支付均应纳入预算管理中,便于人大和社会各界监督;便于对预算执行进度和项目开展进度进行比较,作为项目跟踪考核评价的重要参考。

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